| 流域治理勞多功少僵局難破 |
| 2015-1-29 9:21:25 閱讀次數(shù)：990 |
●行政管理系統(tǒng)在中央是條狀管理，到各行政區(qū)域又是塊狀管理，如何將條塊化的行政管理協(xié)調(diào)起來是流域管理的難點 ●未來面對環(huán)境效果的把控，應該由專業(yè)化公司，為中央、地方政府或者流域機構(gòu)提供面向效果的一級開發(fā)服務 ●進行水資源定價必不可少。水資源在一個流域進行統(tǒng)一配置、統(tǒng)一定價，通過資源價格約束流域內(nèi)各地方政府的取水、用水，推動加強水資源保護 編者按 日前舉行的全國環(huán)境保護工作會議上明確，對水污染防治，以流域為控制單元，探索建立流域環(huán)境綜合管理模式，推行聯(lián)控聯(lián)治，促進流域、沿海陸域和海洋生態(tài)環(huán)境保護良性互動。 流域治理一直是我國環(huán)境治理中的難題。由于流域管理具有多部門、多層級、跨時間等特點，在治理過程中始終存在責任主體不清、治理效果難以保障等現(xiàn)象。如何完善流域管理體制機制？政府和企業(yè)如何進行合作有效保障流域治理效果？本報約請專業(yè)人士進行分析。 流域生態(tài)系統(tǒng)管理一直是我國環(huán)境管理領域的一個重點。隨著環(huán)境治理工作的推進，公眾對于環(huán)境治理效果的期望越來越高，促進以點為基礎的環(huán)境治理項目產(chǎn)生出整體流域治理效果，應該成為流域管理工作的新常態(tài)。因為跨區(qū)域、跨部門，流域治理比單個城市的環(huán)境治理更加復雜，更具挑戰(zhàn)性。 隨著我國重點領域投融資機制的改革、環(huán)保產(chǎn)業(yè)大資本時代的到來以及環(huán)境信息公開與公眾參與的強化，流域治理也將面臨新的社會與政策環(huán)境。在此背景下，筆者對流域治理的特點與管理的難點進行梳理，并從流域治理的管理體制機制、水資源費政策、政府購買公共服務、流域治理的系統(tǒng)設計層面提出建議。 流域管理也在步入新常態(tài) 投融資體制改革深刻影響流域治理，公眾參與活動直接影響環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，資本市場對環(huán)保產(chǎn)業(yè)有很高預期，有利于增強環(huán)保企業(yè)融資溢價能力，擴大環(huán)保領域的資金來源 一直以來，環(huán)境治理主要是地方政府的事權(quán)。正如新《環(huán)境保護法》規(guī)定，“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責�！敝醒胫饕贫ㄉ鷳B(tài)功能區(qū)劃、進行總量管理等，運用“三同時”制度、環(huán)境影響評價制度、排污權(quán)交易等各種行政、經(jīng)濟手段推動管理。環(huán)境管理的思路也主要是不斷對地方政府加壓。 然而，事權(quán)和財權(quán)的不對等在環(huán)境管理領域非常明顯。在財權(quán)上，屬于中央職權(quán)范圍內(nèi)的事務資金相對充足，而地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的事務資金相對缺乏。除了轉(zhuǎn)移支付外，環(huán)境治理90%的事權(quán)屬于地方政府。地方投融資平臺過去很大一部分資金，被地方政府用于水務、垃圾處理、生態(tài)修復等。 隨著一系列文件的出臺，我國投融資體制進入改革的快車道�！秶鴦赵宏P于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中，諸多條款都與環(huán)保產(chǎn)業(yè)直接相關，涉及基礎設施、環(huán)保與生態(tài)建設領域的投融資體制改革。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等文件發(fā)布后，地方投融資平臺的清理，無疑也將改變地方政府環(huán)境保護、流域治理投融資來源的結(jié)構(gòu)，對環(huán)境治理結(jié)構(gòu)與流域管理產(chǎn)生深刻影響。 同時，越來越多的公眾參與活動直接影響環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。新《環(huán)境保護法》第五章專門對“信息公開與公眾參與”作出具體規(guī)定，確定公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。 公眾對于環(huán)境治理的效果也提出了更高的要求，不只關注COD、BOD等減排指標，而是直接關注環(huán)境治理的效果，關注能否下河游泳，能否看到藍天白云。信息公開、公眾參與、公眾對于環(huán)境治理效果的渴望成為環(huán)境治理領域的大環(huán)境。 此外，資本市場也在推動環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著新三板的擴容、上市核準制向注冊制的轉(zhuǎn)變，環(huán)保產(chǎn)業(yè)大資本時代的到來，一批科技企業(yè)有望迅速上市并發(fā)展壯大，成為治理環(huán)境的重要力量。而目前資本市場對環(huán)保產(chǎn)業(yè)有很高的預期，也將有利于增強環(huán)保企業(yè)的融資溢價能力，擴大環(huán)保領域的資金來源，加強環(huán)保產(chǎn)業(yè)的力量。 流域管理難在哪兒？ 流域的環(huán)境治理還缺乏一個職能齊全、權(quán)限充分的流域機構(gòu)來負責協(xié)調(diào)各行政區(qū)劃間的分工與配合。淤泥、土壤污染等歷史遺留問題無法確定治理責任主體 流域管理具有不同于市政管理的三大特點。流域治理問題涉及多個職能部門，與市政、環(huán)保、生態(tài)、水利等不同專業(yè)和部門息息相關。如果真正要達到治理的良好效果，需要各專業(yè)和業(yè)務之間相互配合。 同時，流域管理涉及行政區(qū)劃問題。我國的行政管理以縣級以上人民政府依行政區(qū)劃進行。而流域的問題卻是一個跨行政主體的問題。雖然我國已經(jīng)存在流域管理的機構(gòu)，但目前這些流域機構(gòu)主要是水利部的直屬機構(gòu)，屬于事業(yè)單位。 流域的環(huán)境治理還缺乏一個職能齊全、權(quán)限充分的流域機構(gòu)來負責協(xié)調(diào)各行政區(qū)劃相互之間的分工與配合。依靠現(xiàn)有的機構(gòu)進行治理，經(jīng)常是事倍功半。 此外，流域治理還涉及時間跨度問題。事實上，并不是把流域內(nèi)現(xiàn)在的點源污染都治理好，就能實現(xiàn)流域環(huán)境良好。我國還有很多淤泥、土壤污染等歷史遺留問題。這些問題由于時間關系而常常無法確定治理的責任主體。 上述特點造成流域的管理問題、科技問題比城市環(huán)境治理、農(nóng)村環(huán)境治理問題更有難度、更復雜。流域管理的難點主要體現(xiàn)在流域治理需要跨部門協(xié)同，關鍵在于地方政府如何有效協(xié)調(diào)各部門的工作。 流域治理需要跨區(qū)域協(xié)調(diào)。由于我國的行政體制主要是下級機構(gòu)對上級機構(gòu)負責，行政管理系統(tǒng)在中央是條狀管理，到各行政區(qū)域又是塊狀管理。如何將條塊化的行政管理協(xié)調(diào)起來是流域管理的難點之一。 流域治理需要把感性與理性相結(jié)合。在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，公眾的感知、感性的傳播比以往更快、更廣，流域治理也更需要考慮公眾對于環(huán)境治理效果的感知。 隨著信息的公開，地方政府面臨的環(huán)境投訴可能比以往更多，承擔治污項目的環(huán)境治理企業(yè)也將面臨更大的治污責任風險，而不再僅僅是排污單位面臨排污的風險。財政支持的科技立項項目也將面臨更多監(jiān)督。如何將理性與感性有機結(jié)合，促進環(huán)境治理面向效果是流域治理的另一難點。 政企合作構(gòu)建流域管理體制 構(gòu)建流域管理“統(tǒng)—分—統(tǒng)”的管理體制，在統(tǒng)一服務效果的層面，加強為流域提供專業(yè)化服務的供給，通過流域化服務公司，實現(xiàn)行政采購在服務效果和服務水準上的統(tǒng)一 政府行政管理包括宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等多個方面。而在環(huán)保行業(yè)，市場監(jiān)管比較少，社會管理、公共服務、宏觀調(diào)控是政府行政管理的主要職能。 社會管理職能主要指國家通過流域生態(tài)功能區(qū)劃、總量控制、“三同時”制度、環(huán)評制度等依法進行管理。公共服務職能主要是指政府需要提供污水處理、垃圾處理等公共服務。 2013年9月，國務院發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》。在市場化條件下，政府將在能社會化采購的范圍內(nèi)開展環(huán)境服務的采購，甚至包括科技服務、環(huán)評、環(huán)境規(guī)劃等。隨著政府采購公共服務法規(guī)政策的完善，政府采購環(huán)保公共服務的機制也將建立起來。 在流域范圍內(nèi)，可以將流域作為一個整體來管理，并不意味著流域所有的 問題、事務都由流域主管部門進行管理。筆者認為在資源調(diào)控、社會管理方面，應該在流域?qū)用孢M行統(tǒng)一調(diào)控與管理，由上級授權(quán)，建立流域管理委員會，作為各行政主體的民主協(xié)調(diào)委員會，承擔流域資源協(xié)調(diào)與環(huán)境保護職能，統(tǒng)籌流域管理事務。但是對于公共服務，在我國的行政體制下，應該依行政區(qū)劃進行分割管理，由各地方政府進行提供。 在統(tǒng)一服務效果的層面，通過PPP等模式，加強為流域提供專業(yè)化服務的供給，通過流域化服務公司，實現(xiàn)分割的行政采購在服務效果和服務水準上的統(tǒng)一，最終建立起“統(tǒng)—分—統(tǒng)”的三級管理體系。 以法國Adour－Garonne流域管理機構(gòu)為例，Adour－Garonne流域管理機構(gòu)是上世紀60年代法國在傳統(tǒng)的部門水管理模式對涉水的經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境等復雜問題無法有效解決的背景下成立的。Adour－Garonne流域管理機構(gòu)作為中央政府的派出機構(gòu)，負責從流域空間上進行涉水問題和事務的管理，主要目的在于流域資源管理。 隨著涉水事務的增加，流域機構(gòu)的職能也逐步擴展到水生態(tài)環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)供水等領域。但具體的水污染與水環(huán)境質(zhì)量問題，則由Adour－Garonne流域內(nèi)各地政府負責。地方政府采購的公共服務由專業(yè)公司負責實施，通過專業(yè)化的水服務公司實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈和治理效果的統(tǒng)一。 流域治理可“買”多種環(huán)保公共服務 地方政府通過跨年度財政列支，為購買污水處理、垃圾處理等市政服務提供資金保障。未來應由專業(yè)化公司提供面向效果的合同環(huán)境一級開發(fā)服務 促進環(huán)保公共服務提供的形式有多種，如特許經(jīng)營、政府購買公共服務、合同環(huán)境服務等。 特許經(jīng)營是指政府授權(quán)企業(yè)在市政領域推行經(jīng)營性的項目，如向公眾提供自來水、燃氣等服務。特許經(jīng)營由政府定價或者進行價格監(jiān)管，由服務企業(yè)向公眾提供服務，并直接向公眾收費，是政府購買公共服務的一種重要形式。 政府購買公共服務是指政府通過財政以及收取相應公共服務的行政事業(yè)性收費，通過公開招標等方式購買運營或者工程為主的公共服務。隨著我國財政體制的改革，地方政府通過跨年度財政列支，為地方政府購買需要長期運營的污水處理、垃圾處理等市政服務提供了可靠的資金保障。 合同環(huán)境服務是指以環(huán)境效果為導向的市場化服務。同時，市場服務主體的收費以服務效果為導向。 環(huán)境治理可以分為二級開發(fā)。進行環(huán)境規(guī)劃資金的籌備、各專業(yè)環(huán)節(jié)的整合、各項目的系統(tǒng)把控者，稱之為環(huán)境一級開發(fā)商。在一級開發(fā)之后是二級開發(fā)商，比如清淤、污水處理、垃圾處理等屬于二級開發(fā)。 以前我國多是政府當一級開發(fā)商，企業(yè)成為二級開發(fā)商。未來面對環(huán)境效果的把控，應該由專業(yè)化公司，為中央、地方政府或者流域機構(gòu)提供面向效果的一級開發(fā)服務。環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈也將上移。未來5年~10年將出現(xiàn)真正面向流域效果合同環(huán)境服務，為流域管理提供示范。 流域治理資金補充需完善水資源定價 水資源在一個流域進行統(tǒng)一配置、統(tǒng)一定價，通過資源價格約束流域內(nèi)各地方政府的取水、用水，推動加強水資源保護 當前我國的水價包括資源價格、工程價格與環(huán)境價格。其中，工程價格是基于工程成本而產(chǎn)生的；環(huán)境價格需要涵蓋基于歷史的環(huán)境修復價格，如污水處理費等，不僅要涵蓋現(xiàn)實的污水處理價格，還要涵蓋環(huán)境修復價格。而資源價格是基于流域水資源的稀缺程度、珍貴程度而產(chǎn)生的。 由于我國水質(zhì)型、水量型缺水嚴重，進行水資源定價必不可少。水資源在一個流域進行統(tǒng)一配置、統(tǒng)一定價，通過資源價格約束流域內(nèi)各地方政府的取水、用水，推動加強水資源保護。 同時，水資源費也是流域管理資金來源之一，通過改革與完善水資源費制度，將有效補充流域治理資金。 以效果為導向應是治理之道 應系統(tǒng)地圍繞治理效果設計進行流域管理與治理，直排污水需要受到應有的重視，促進流域的環(huán)境保護，需要流域治理面向科技效果、感知效果 當前我國流域治理還不能有效實現(xiàn)由點到面的整體效果。主要原因是對流域問題缺乏系統(tǒng)的梳理與分析，沒有系統(tǒng)地圍繞治理效果設計進行流域管理與治理。 以我國污水處理為例，雖然污水處理標準越來越高，但還有20%的污水直排。直排污水混入水體，造成水體黑臭，成為影響流域環(huán)境治理效果的一個重要因素。相比于升級改造，直排污水沒能受到應有的重視。 同時，促進流域的環(huán)境保護，需要流域治理更多地面向科技效果、感知效果，需要對流域的治理問題做出系統(tǒng)的診斷分析。 |